Устойчивое развитие страны и правовые механизмы реализации принципа транспарентности при использовании средств Национального фонда Республики Казахстан (Коллектив авторов, 2014. Под общей редакцией доктора юридических наук, профессора Е.В. Порохова)

Направление средств фонда на финансирование развития экономики и социальной сферы в долгосрочной перспективе повлекут сокращение импорта, уменьшат отток валюты из Казахстана, окажут содействие модернизации промышленности.

Однако при определении стратегических целей развития страны в конкретных областях и направлениях социальноэкономической модернизации важно оценить их достижимость. Цели поставленные, но не достигнутые обусловливают значительные риски, выражающиеся прежде всего в снижении доверия к стратегическим планам и программам развития страны. Это, в свою очередь, влечет прямые экономические потери, которые вызваны ростом издержек, необходимым для координации действий хозяйствующих субъектов, организации их согласованного взаимодействия ²⁹.

По мнению экономистов С. Афонцева и Н. Зубаревич, набор вызовов, препятствующих достижению долгосрочных приоритетов развития и радикальному улучшению позиций Казахстана в глобальной конкуренции, в настоящее время следующий:

1. Фактическая изоляция наиболее конкурентоспособного и инвестиционно привлекательного нефтегазового сектора от несырьевых отраслей экономики, отсутствие импульсов роста, направляемых из сырьевых отраслей в обрабатывающие.

2. Сильная зависимость от сырьевого экспорта, что в период высокой конъюнктуры повышает вероятность развития «голландской болезни», а в период низкой лишает бюджет ключевого источника доходов.

3. Невысокая емкость внутреннего рынка, что в сочетании с низкой плотностью населения препятствует использованию эффекта масштаба в обрабатывающей промышленности и подрывает ее конкурентоспособность.

4. Недостаточный уровень развития человеческого капитала, препятствующий развитию высокотехнологичных отраслей промышленности и сферы услуг за пределами двух столичных агломераций.

5. Фиксация значительных трудовых ресурсов в низкопроизводительном секторе традиционного сельского хозяйства в сочетании с дефицитом рабочей силы для развития несырьевых отраслей промышленности и трудоинтенсивного сельского хозяйства.

6. Отсутствие эндогенных источников технологических инноваций, не связанных с заимствованием иностранных технологий в нефтегазовом секторе и с приходом иностранных инвесторов (при отсутствии интереса последних к несырьевым отраслям).

7. При передовых подходах к поддержке малого и среднего бизнеса сохраняются устаревшие подходы к проведению промышленной политики («назначение» региональной специализации, формирование экономических «псевдокластеров» как территориальнопроизводственных комплексов советского типа).

С учетом перечисленных обстоятельств С. Афонцев и Н. Зубаревич считают, что Казахстану целесообразно выбрать стратегию развития, опирающуюся на использование преимуществ традиционной (сырьевой) специализации. «Акцент надо сделать на повышении степени переработки сырья («диверсификация первого типа»), а также на содействии распространению импульсов роста из сырьевого сектора в обрабатывающую промышленность и сектор услуг («диверсификация второго типа»)» ³⁰.

Наличие в стране накопленных средств в Национальном фонде РК создает уникальную возможность посредством внутреннего инвестирования придать импульс высокотехнологичным производствам.

Однако при этом следует учитывать, что отраслевые сдвиги в пользу высокотехнологичных производств возможны только при соответствующем развитии научного потенциала. Поэтому часть дохода Национального фонда РК необходимо направлять на повышение уровня образования и науки, формирование и улучшение научноисследовательских и опытноконструкторских разработок.

В 2011 г. расходы на научные исследования и разработки в Казахстане составили всего 0,16% ВВП.

Для сравнения приведем значения данного показателя в развитых странах за тот же период. В Израиле расходы на НИОКР составили 4,39%, в Финляндии - 3,78%, в Швеции - 3,37%, в Дании - 3,09%, в Германии - 2,84%, в США - 2,77%, в Китае - 1,84%, в России - 1,12%, в Беларуси - 0,76% ВВП. Доля инновационной продукции в ВВП Казахстана в 2012 г. составила 1,25% ³¹.

Для более наглядной иллюстрации различий в уровне расходов на НИОКР, следует также учитывать существенные расхождения в размерах ВВП государств в абсолютном выражении. Например, в 2011 г. ВВП России составил - 1,9 трлн долл., ВВП Германии - 3,6 трлн долл., ВВП Соединенных штатов Америки - 15, 5 трлн долл. В то время как ВВП Республики Казахстан был значительно меньше и составлял 188 млрд долл. (см. табл. 1).

Известный немецкий ученый Готтхард Бехманн пишет: «Концепция устойчивого развития - политическая и эмпирическая идея, которую можно осуществить только через рефлектирующую деятельность, а не с помощью искусственных нормативных законов, что означает строить свою жизнь на основе эмпирических идей. Поэтому сфера устойчивого развития располагается между наукой и политикой, поскольку политика пытается воплотить нормативные идеи в реальности, но может осуществить это в современном обществе только с помощью науки, хотя часто и пытается сделать это без нее. Наука, таким образом, все больше и больше берет на себя то, что раньше делала одна политика - заботу о будущем» ³².

Наряду с расходованием средств Национального фонда на инфраструктуру затраты также осуществляются на различные институты развития.

К основным институтам развития относятся АО «Фонд Национального Благосостояния «СамрукКазына», АО «Kazyna Capital Management», АО «Фонд развития предпринимательства «ДАМУ», АО «Национальное агентство по технологическому развитию» и др.

Основная миссия институтов развития заключается в реализации и повышении возможностей и способностей отечественного бизнеса для выполнения важных государственных задач в области модернизации и диверсификации экономики, вывода страны на новый уровень социально-экономического развития.

Ведущим институтом развития Казахстана, созданным в ноябре 2008 г. путем слияния холдингов «Самрук» и «Казына» для повышения конкурентоспособности и устойчивости национальной экономики, является АО «Фонд Национального Благосостояния «СамрукКазына» ³³. В его структуру входит более 550 дочерних организаций. Консолидированный чистый доход ФНБ «СамрукКазына» за 2012 г. без учета банков второго уровня приблизительно оценивается в размере 697 млрд тенге, что превышает плановый уровень на 14%³⁴. По линии ФНБ «СамрукКазына» осуществляются или планируются к реализации 157 инвестиционных проектов на сумму 101 млрд долл. ³⁵

Согласно Стратегии развития ФНБ «СамрукКазына» ³⁶, его миссия - в повышении национального благосостояния Казахстана посредством увеличения долгосрочной стоимости организаций и эффективного управления активами, входящими в группу ФНБ «СамрукКазына».

К 2022 г. ФНБ «СамрукКазына» должен стать стратегическим холдингом, объединяющим компании, достигшие лучших мировых практик, являющийся ведущим катализатором развития несырьевых компаний и основой поддержания устойчивого функционирования экономики страны.

Как уже отмечалось, финансовое обеспечение инвестиционных программ ФНБ «СамрукКазына» включает не только собственные средства, средства республиканского бюджета, заимствования на рынках капитала, средства от публичного размещения акций компаний, внутригрупповое финансирование, но и средства Национального фонда РК.

Так, в рамках реализации антикризисной программы Правительства РК, а также финансирования покупки стратегических активов ФНБ «СамрукКазына» были привлечены средства Национального фонда РК в размере 1 457,4 млрд тенге, из них 607,5 млрд тенге в уставный капитал, 849,9 млрд тенге в виде облигационных займов. Продление срока обращения облигационных займов ФНБ «СамрукКазына» и снижение процентной ставки, одобренное решением Совета по управлению Национальным фондом РК, позволят компаниям ФНБ «СамрукКазына» покрыть значимую часть инвестиционной потребности до 2022 г.

Многими экспертами деятельность институтов развития подвергается обоснованной критике.

Согласно Г. Рахматулиной, повышение качества экономического роста страны предполагает прежде всего наличие системного подхода по формированию промышленной политики государства, проведению технической и технологической модернизации промышленного производства, так как при примитивном его уровне любые даже самые прорывные инновации обречены на провал. Отсюда, по мнению аналитика, необходимость в формировании единого института развития, который позволит более эффективно решать задачи модернизации казахстанской экономики и проводить прозрачную политику использования финансовых ресурсов для реализации инновационных направлений экономического роста страны³⁷.

Более жесткую оценку институтам развития дает М. Тайжан. Из 115 созданных республиканских акционерных обществ, 51 - признано убыточным. При определении конкретных направлений деятельности институтов развития практически не оценивается их достижимость. Под различные «воздушные замки» выделяются огромные деньги. За последние годы государственные компании заняли свыше 20 млрд долл. у КНР на различные проекты. Рекордсменом среди них является Банк развития Казахстана³⁸.

Таким образом, большинство исследователей не оспаривает того, что рациональной и актуальной мерой для стимулирования отраслевых сдвигов в пользу высокотехнологичных производств, повышения международной конкурентоспособности казахстанской экономики и формирования условий для ее устойчивого развития представляется использование средств Национального фонда РК, однако осуществление этих целей возможно лишь при наличии соответствующих институтов (правил и механизмов, обеспечивающих их выполнение).

Устоявшиеся в стране институты могут быть несовместимы с поставленными государством экономическими целями. Управляемая модернизация начинается только с понимания социального и культурного капитала. Прежде всего, необходимо определить специфику неформальных институтов, обычаев, традиций, выявить их воздействие на социальноэкономическое развитие.

«Необходимое условие успешной промодернизационной политики, - утверждают А. Аузан и К. Келимбетов, - выработка национальноспецифической формулы модернизации, учитывающей особенности неформальных правил (прежде всего национальных ценностей) в конкретной стране. Соответственно если правительство, общество, бизнес делают ставку на устойчивую, постиндустриальную модель развития, то институциональные ресурсы для этого следует привлекать не путем заимствования формальных институтов стран, которые - при номинальном сопоставлении - смогли решить аналогичную задачу, а посредством поиска и подбора национальных конкурентных преимуществ, основанных на специфике социального и культурного капитала» ³⁹.

Для перехода на траекторию устойчивого модернизационного развития можно использовать конкурентные преимущества казахстанского социума. Учет национальноспецифических культурных черт позволит проектировать институциональные изменения, стимулирующие развитие малого и среднего предпринимательства, улучшающие качество институциональной среды и в целом способствующие модернизационным процессам⁴⁰.

Во многих странах низкая эффективность институтов развития и расходования средств суверенных фондов происходит под воздействием стимулов, возникающих в результате расхождения интересов и борьбы за власть с целью реализации этих интересов. Одним из действенных рецептов в этой ситуации, который применим и для Казахстана, является прозрачность в управлении средствами фонда, а также предсказуемость, которая становится возможной благодаря верховенству права, сдержкам и противовесам в системе разделения властей.

Список использованных источников

Нормативные правовые источники:

1. Указ Президента от 23 августа 2000 г. №402 «О Национальном фонде Республики Казахстан».

2. Указ Президента Республики Казахстан от 2 апреля 2010 г. №962 «О Концепции формирования и использования средств Национального фонда Республики Казахстан».

Учебники, монографии, брошюры:

1. Бехманн Г. Современное общество: общество риска, информационное общество, общество знаний / Пер. с нем. М.: Логос, 2010. 248 с.

2. Спенс М. Следующая конвергенция: будущее экономического роста в мире, живущем на разных скоростях / Пер. с англ. М.: Издво Института Гайдара, 2013. 336 с.

3. Как избежать ресурсного проклятия / Под ред. М. Хамфриса, Д. Сакса и Д. Стиглица; пер. с англ. М.: Изд. Института Гайдара, 2011. 464 с.

4. Колганов А.И., Бузгалин А.В. Экономическая компаративистика: учебник. М.: ИНФРАМ, 2005. 755 с.

5. Кошанов А.К. Национальные экономические интересы и отношения собственности. 2е изд. Алматы: ДайкПресс, 2010. 520 с.

6. Можарова В.В. Транспорт в Казахстане: современная ситуация, проблемы и перспективы развития. Алматы: КИСИ при Президенте РК, 2012. 216 с.

7. Хикс Дж. Р. Стоимость и капитал / Пер. с англ.; общ. ред. и вступит. статья Р.М. Энтова. М.: Прогресс, 1993. 488 с.

8. Шумпетер Й. Теория экономического развития. Исследование предпринимательской прибыли, капитала, кредита, процента и цикла конъюнктуры / Пер. с англ. М.: Прогресс, 1982. 455 с.

Периодические издания:

1. Аузан А., Келимбетов К. Социокультурная формула экономической модернизации // Вопросы экономики. 2012. №5. С. 38-44.

2. Афонцев С., Зубаревич Н. Пространственное развитие как механизм модернизации Республики Казахстан // Вопросы экономики. 2012. №5. С. 53-58.

3. Берентаев К. Когда копия хуже оригинала // Central Asia Monitor. 2013. 19-25 апреля.

4. Гурвич Е., Вакуленко Е., Кривенко П. Циклические свойства бюджетной политики в нефтедобывающих странах // Вопросы экономики. 2009. №2. С. 51-70.

5. Дмитриева О. Экономические кругообороты и финансовые «пылесосы» // Вопросы экономики. 2013. №7. С. 49-62.

6. Подколзина И. Какие факторы воздействуют на динамику нефтяного рынка? // Вопросы экономики. 2009. №2. С. 90-104.

7. Ставинская А., Никишина Е. Социокультурный ресурс модернизации Республики Казахстан // Вопросы экономики. 2012. №6. С. 74-82.

8. Тайжан М. Воздушные замки // Central Asia Monitor. 2013. 19-25 апреля.

9. Тамбовцев В., Умбеталиев М. Стратегический бенчмаркинг Республики Казахстан // Вопросы экономики. 2012. №5. С. 45-52.

Электронные ресурсы:

1. Сайт Президента Республики Казахстан: http://www.akorda.kz.

2. Сайт Министерства финансов Республики Казахстан: www.minfin.gov.kz.

3. Сайт Министерства экономического развития и торговли Республики Казахстан: http://www.minplan.gov.kz.

4. Сайт Национального Банка Республики Казахстан: http://www.nationalbank. kz.

5. Сайт Агентства Республики Казахстан по статистике: www.stat.gov.kz.

6. Сайт Программы развития ООН: http://www.undp.kz.

7. Сайт ЮНЕСКО: http://stats.uis.unesco.org.

8. Сайт Всемирного Банка: http://worldbank.org.

9. Сайт АО «Фонд национального благосостояния «СамрукКазына»: http://sk.kz.

10. Сайт газеты «Казахстанская правда»: http://www.kazpravda.kz.

11. Глазьев С. О целях, проблемах и мерах государственной политики развития и интеграции // http://www.glazev.ru/scienexpert/305/.

12. Отчет о формировании и использовании Национального Фонда Республики Казахстан// http://adilet.zan.kz/rus/docs/P1300000415.

13. Сайт информагентства «ИнтерфаксКазахстан»: http:/interfax.kz.

14. Сайт казахстанского некоммерческого объединения юридических лиц нефтегазового и энергетического комплекса: http://www.kazenergy.com.

15. Сайт компании «British Petroleum»: http://www.bp.com.

ГЛАВА 3
Применение зарубежного опыта функционирования суверенных фондов
для Национального фонда Республики Казахстан

Исследование зарубежного опыта хотелось бы начать с размышлений нобелевского лауреата по экономике Роберта Лукаса по поводу впечатляющего экономического развития «азиатских тигров».

«Все восточноазиатские «чудеса», - отмечает Р. Лукас, - стали сильными экспортерами промышленных и все более сложных для производства товаров. Они стали крайне урбанизированными (для Сингапура и Гонконга это не составило никаких проблем!), а их население - высокообразованным. У них очень высокие нормы сбережения. Их правительства заботились о бизнесе, проводя в различной степени laissezfaire или меркантилистскую торговую политику. Эти факты - по крайней мере, некоторые из них - должны быть учтены в любом объяснении экономических чудес, но сами они, конечно, ничего не объясняют.

Приведенные выше факты необходимо использовать для того, чтобы оценить экономическую политику, которая может помочь ускорить рост в других странах. Но просто посоветовать обществу «следовать корейской модели» - то же самое, что посоветовать начинающему баскетболисту «следовать модели Майкла Джордана». Чтобы использовать чей-то успешный опыт в любом задании, необходимо разбить этот опыт на отдельные части, посмотреть, как каждая из них влияет на результат, что из них можно воспроизводить» ¹.

Опыт функционирования зарубежных суверенных фондов, их вклад в устойчивое развитие дает не только объяснения многих факторов, способствующих динамике социально-экономического развития страны, но и позволяет раскрыть те причины, которые препятствуют Казахстану выйти на уровень жизненных стандартов развитых государств.

Страны, экономика которых существенно зависит от экспорта нефти и других исчерпаемых ресурсов, сталкиваются со следующими проблемами.

Во-первых, как уже отмечалось в предыдущей главе, эти проблемы связаны с так называемой «голландской болезнью».

Во-вторых, колебания на рынке цен сырьевых ресурсов непосредственно сказываются на доходной части бюджета. Резкое снижение цен на минеральные ресурсы вызывает необходимость сокращения бюджетных расходов, что приводит к негативным политическим и социальноэкономическим последствиям. В свою очередь, повышение цен на рынке минерального сырья нередко приводит к неэффективному расходованию средств.

Если для производства стали, компьютеров или носков необходимо закупать сырье, строить заводы, набирать рабочих и искать покупателя, то нефтяной промышленности все это не нужно: если вы заполучили в собственность или купили права на месторождение, гарантированный доход у вас в руках². После получения без особых интеллектуальных затрат сверхприбылей от продажи нефти эффективное расходование средств может показаться слишком сложной задачей.

В-третьих, существует проблема исчерпаемости природных ресурсов.

В 13 странах мира, наиболее богатых нефтяными ресурсами, сосредоточено 89,7% всех мировых запасов нефти. В Республике Казахстан показатель достиг 30 млрд барр. в 2012 г. Таким образом, по объему доказанных запасов нефти Казахстан уступает Венесуэле в 10 раз, Саудовской Аравии - в 9, Канаде - в 6, Ирану, Ираку - в 5, ОАЭ, Кувейту, России - более чем в 3 раза (см. рис. 1, табл. 1) ³.

Как видно из рис. 2 энергопотребление на основе возобновляемых источников (энергетика ветра, солнца, геотермальные источники энергии, биотопливо, отработанные материалы) развито неравномерно. Например, доля США в общемировом объеме составила 21,4% (50,7 млн тонн нефтяного эквивалента), Германии - 10,9% (26 млн тонн нефтяного эквивалента), Китая - 13,4% (31,9 млн тонн нефтяного эквивалента), в то время как удельный вес энергопотребления Казахстана за счет альтернативных возобновляемых источников энергии в общемировом объеме крайне незначителен и составляет менее 0,05%⁴.

Новое поколение не в состоянии само себе обеспечить запасы ресурсов. Распределение дохода или богатства между поколениями зависит от того, сколько благ каждое поколение обеспечивает для своих потомков. В сущности, выбор общественной ставки дисконта является политическим решением, влияющим на распределение благ между поколениями⁵. Отсюда остро стоит вопрос справедливого и эффективного управления природными ресурсами, находящимися в коллективной собственности, а также полученными от их продажи доходами.

Странамэкспортерам сырьевых товаров требуется введение экономической политики, направленной на смягчение негативного воздействия внешнеэкономической конъюнктуры, а также долгосрочной бюджетной политики и стратегии государственных расходов. Одним из инструментов такой политики является создание суверенного фонда.

Фонды, подобные Национальному фонду Казахстана, уже давно существуют в странах с сырьевой направленностью экономики. Создававшие суверенные фонды страны преследуют в основном две цели. Во-первых, они пытаются смягчить последствия колебаний мировых цен на экспортируемое сырье для доходности бюджета, во-вторых, сохранить для будущих поколений средства от продажи сырья.

Фонды создаются, как правило, в тех странах, которые не могут целиком использовать свои минеральные ресурсы и самостоятельно осваивать доходы от их продажи.

Следует заметить, что в ХХ в. суверенные фонды не формировались с целью создания условий развития экономики. Это объясняется тем, что фонды возникали в странах с неразвитым рынком труда. При отсутствии трудовых ресурсов, отвечающих требованиям современной экономики и, следовательно, возможностей для ее модернизации, странам-экспортерам природных ресурсов оставалось только вкладывать полученные от продажи сырья средства в высоколиквидные зарубежные активы. Другими словами, вкладывать денежные ресурсы, полученные от продажи полезных ископаемых, в устойчивое социально-экономическое развитие зарубежных стран.

Фонды национального благосостояния начали активно создаваться еще в 60-70е годы и если к концу 90х годов ХХ в. фонды действовали не более чем в 15 странах или отдельных регионах стран, то сейчас в мире насчитывается около 50 таких фондов в более чем в трех десятках стран. Причем в некоторых странах одновременно функционирует несколько фондов национального благосостояния, различающиеся по способам финансирования, конкретным задачам и организационно-правовому статусу (см. рис. 3)⁶.

Глобализация привела к возросшей неустойчивости доходов и росту их неравенства. Это было связано с возросшим неравенством в доходах не только внутри развивающихся стран, но и между самими развивающимися странами, а также между развивающимися и развитыми странами⁷.

Как показал мировой финансовый кризис, в странах с преимущественно сырьевой направленностью экспорта внешние ценовые колебания на мировых сырьевых рынках вызывают фискальное и денежно-кредитное неравновесие и инфляцию, изменение реального курса национальной валюты, низкий уровень инвестиций в несырьевые отрасли экономики, утечку капитала, сильное влияние сырьевого лобби на принятие решений и экономическую политику.

Такая ситуация вынуждает богатые природными ресурсами страны создавать смягчающие финансовые механизмы в виде фондов благосостояния.

По своему потенциалу, как уже отмечалось, фонды могут оказывать существенное воздействие на мировые финансовые рынки и цены на финансовые продукты. В 2013 г. совокупные активы суверенных фондов мира составили 5,6 трлн долл., что составило 7,8% объема ВВП мировой экономики (см. рис. 4)⁸¹.

Одним из первых суверенных стабилизационных фондов был Фонд выравнивания доходов Кирибати - островного тихоокеанского государства, расположенного в Микронезии и Полинезии. Он был создан в 1956 г. как трастовый фонд для будущих поколений в виду предсказуемого истощения месторождения фосфатов на острове Банаба. Продажа фосфатов составляла 85% всего экспорта Кирибати. Однако фонд, учрежденный для обеспечения стабильного существования будущих поколений, со своей задачей не справился.

Средства, накопленные от продажи фосфатов, уменьшаются в результате системных и конъюнктурных кризисов мировой экономики. В стране так и не были подготовлены конкурентоспособные производственные мощности и соответствующие трудовые ресурсы. В нынешних условиях говорить о структурной перестройке экономики, ее устойчивом развитии уже не приходится. Благоприятные климатические условия Кирибати позволяют местным жителям поддерживать свое физическое состояние за счет рыболовства и сельского хозяйства. Фактически Кирибати утратила свою экономическую самостоятельность.

Более того, активная добыча фосфатов на острове Банаба завершилась в 1979 г.⁹ и привела к значительным экологическим проблемам, в результате которых большая часть населения этого острова переселилась на остров Рамби в Фиджи.

Негативный опыт создания фонда национального благосостояния был и в Нигерии.

В сентябре 2004 г. Правительство Нигерии приняло решение создать Стабилизационный фонд и перевести в него 50% нефтяной сверхприбыли за предыдущий год. Однако уже в ноябре того же года из этих средств было изъято 280 млн долл.

Степень остроты, с которой нигерийские политики конкурируют за возможность оказать поддержку своей собственной группе за счет остальных, влияет на фискальную политику государства. В конечном итоге аккумулирование значительных средств в созданном фонде привело к ожесточенным столкновениям конкурирующих групп нигерийской политической элиты. Это еще раз подтверждает тот факт, что эффективность фонда возможна лишь при соответствующих политических и правовых институтах¹⁰.

Существуют также фонды в Кувейте, Венесуэле, Саудовской Аравии, Омане, Норвегии, Азербайджане, Российской Федерации, американском штате Аляска и канадской провинции Альберта, которые преимущественно формируются за счет сверхприбылей от нефти и газа. В отличие от этих стран в Чили и Ботсване суверенные фонды формируются за счет экспорта других полезных ископаемых.

Кроме того, существуют фонды с несырьевыми источниками их формирования. Так, например, Китай формирует суверенные фонды за счет положительного внешнеторгового сальдо, а Сингапур - за счет экспорта преимущественно финансовых услуг¹¹.

В общемировом масштабе около 3/4 суверенных фондов находятся в Азии, 17% - в Европе, по 3% приходятся на страны Америки и Африки.

В Кувейте существует два фонда - Бюджетный резервный фонд (c 1960 г.) и Резервный фонд будущих поколений (с 1976 г.). В Фонд будущих поколений перечисляется 10% государственных доходов (независимо от их происхождения и цен на нефть). К концу 2004 г. объем обоих фондов достиг 80 млрд долл. (около 170% ВВП). Характер размещения средств фондов не разглашается, хотя известно, что деньги вкладываются в ценные бумаги развитых стран. Именно из этих фондов Кувейт профинансировал восстановление страны после войны 1990-1991 гг.

Постоянный нефтяной фонд Аляски был создан в 1976 г. по итогам референдума среди жителей штата. В фонд отчисляется 25% средств, полученных правительством штата от нефтяных компаний (налоги, лицензии на бурение, плата за использование нефтепровода), а часть прибылей идет на дивиденды жителям Аляски. В конце 2005 г. его объем составил 32 млрд долл., а дивиденды - 845 долл. на человека. Доходность фонда за последние пять лет была на уровне 5,78%. Кроме того, в связи со снижением доходов от добычи нефти в 1990 г. был создан Стабилизационный резервный фонд.

В Омане в 1980 г. был создан Государственный резервный фонд, а в 1993 г. - Нефтяной фонд. При этом все нефтяные доходы при цене до 15 долл. за баррель идут в бюджет, следующие 2 долл. за баррель - в Государственный резервный фонд, следующие 0,5 долл. за баррель - в Нефтяной фонд, а при цене свыше 17,5 долл. за баррель нефтяные сверхдоходы снова направляются в бюджет. Однако, фактически, фонды наполнить так и не удалось, так как их средства постоянно шли на покрытие бюджетного дефицита.

С целью стабилизации курса валюты и доходов бюджета в 1985 г. был создан Медный стабилизационный фонд Чили. Ежегодно Министерство финансов Чили устанавливает базовую цену на медь. В случае ее превышения сверхдоходы перечисляются из бюджета в фонд. Средства фонда приравниваются к золотовалютным резервам и управляются Центральным банком Чили. Правительство вправе использовать средства фонда лишь в случае, когда цена меди ниже базовой. Средства фонда направляются на выплату внешнего долга и субсидирования цен на бензин.

В Норвегии в 1990 г. был создан Государственный нефтяной фонд, который выполняет стабилизационную функцию, а также играет роль «фонда будущих поколений». Причинами создания фонда стали увеличение нагрузки на пенсионную систему страны из-за увеличения среднего возраста населения и снижение объемов добычи нефти.

В 2006 г. в результате проведения пенсионной реформы в Норвегии был создан Государственный пенсионный фонд, включающий в себя два суверенных фонда: Глобальный государственный пенсионный фонд (ранее - Государственный нефтяной фонд) и Государственный пенсионный фонд Норвегии (ранее - Государственный страховой фонд).

Правительство Норвегии проводит политику пополнения Государственного пенсионного фонда очень жестко. В результате, связь между притоком нефтедолларов и бюджетными расходами стала даже обратной: чем выше нефтяные цены, тем меньше бюджетные расходы, и наоборот.

В 1998 г. в Венесуэле был создан Фонд макроэкономической стабилизации. Первоначально критерии наполнения фонда были сформулированы достаточно жестко: если мировая цена на нефть превышает нормативную (14,7 долл. за барр.), то каждый доллар сверх этого идет в фонд. В дальнейшем правила перечисления средств в фонд изменялись, а государственный бюджет сводился с постоянным дефицитом. Использование средств осуществлялось с разрешения парламента, а управление средствами фонда - Центральным фондом Венесуэлы. Сегодня фонд практически не функционирует.

Рост мировых цен на нефть и увеличение доходов от нефтегазового сектора позволили 1 января 2004 г. сформировать Стабилизационный фонд Российской Федерации, который функционировал до 1 января 2008 г.

Фонд был создан для аккумуляции финансовых ресурсов на решение приоритетных задач: снизить зависимость бюджетных доходов от конъюнктуры цен на нефть, обеспечить сбалансированность федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой.

В Стабилизационный фонд РФ перечислялись государственные доходы от добычи и экспорта нефти (в части экспортных пошлин и налога на добычу полезных ископаемых) при превышении мировой цены на нефть специально определенной «цены отсечения». Таким образом, госбюджет получал средства, как если бы цена на нефть была равна «цене отсечения», а все, что сверх этого, перечислялось в Стабилизационный фонд.

Основным направлением расходов Стабилизационного фонда РФ стало погашение внешнего долга. Также средства выделялись на финансирование Пенсионного фонда РФ, ряда крупных инвестиционных проектов и развитие нанотехнологий¹².

1 января 2008 г. Стабилизационный фонд РФ был преобразован в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния.

Как полагает А. Саттарова, основной причиной ликвидации Стабилизационного фонда послужили растущая инфляция в стране и риск невыполнения бюджетных обязательств. В качестве дополнительных причин, выделяют процесс завершения бюджетных реформ; отсутствие больших объемов внешнего долга; увеличение нагрузки на пенсионную систему страны из-за увеличения среднего возраста населения; возможное снижение объемов добычи нефти. Если перед Резервным фондом была поставлена задача поддержания относительно стабильного уровня расходов федерального бюджета в периоды неблагоприятной внешнеторговой конъюнктуры, то Фондом национального благосостояния - обеспечение бюджетных расходов в условиях исчерпания запасов полезных ископаемых, ухудшения демографического баланса и других ситуаций, угрожающих национальной безопасности¹³.

Если проследить динамику образования суверенных фондов, то можно убедиться, что после 60-70х годов следующая волна создания фондов была вызвана кризисом мировой экономики середины 1980х гг.

«В середине 1980х гг. цена на нефть балансировала на краю пропасти. На карту было поставлено столь многое, что все взгляды были прикованы к ее малейшим колебаниям» ¹⁴.

Как только мировая экономика сталкивается с ограничениями своего развития, возникают колебания цен на нефть. Стремясь смягчить ценовую нестабильность, страны, ориентированные исключительно на экспорт сырьевых ресурсов, вынуждены создавать стабилизационные фонды.

Созданные в различных странах фонды дают возможность классифицировать их по нескольким основания.

По отношению к бюджетной системе большинство указанных фондов являются целевыми внебюджетными фондами.

Для обеспечения эффективности функционирования суверенных фондов предусматривается принципиально иной механизм их формирования, который значительно отличается от формирования бюджета. Денежные средства фондов обособлены от бюджета и имеют в этой связи особенности формирования, использования, финансовых отчетности и контроля.

Однако фонды могут являться и частью бюджетной системы, формироваться в составе соответствующего бюджета, исполняемого в общих рамках бюджетного процесса, т.е. представлять собой целевые бюджетные фонды.

Например, бюджетная система Республики Казахстан представляет собой не только совокупность бюджетов, бюджетных процесса и отношений, но и включает Национальный фонд РК. Не будучи частью бюджета, Национальный фонд, тем не менее, является частью государственной казны и бюджетной системы РК. При этом специфика казахстанского фонда в том, что он обладает особым статусом формирования, использования финансовых отчетности и контроля.

По территориальному уровню фонды могут быть общегосударственными (Фонд национального благосостояния РФ, Фонд макроэкономической стабилизации Венесуэлы) либо региональными (Постоянный нефтяной фонд Аляски, Фонд наследия канадской провинции Альберта).

По юридической природе фонды также можно разделить на фонды, созданные на основе общегосударственных либо региональных законов. Например, Национальный фонд Казахстана создан Указом Президента Республики Казахстан от 23 августа 2000 г. №402, а Фонд наследия канадской провинции Альберта был учрежден Законодательной Ассамблеей провинции Альберта, которая ежегодно устанавливает размер отчислений в фонд.

По срокам действия выделяются долгосрочные и краткосрочные денежные фонды.

Большинство суверенных фондов не имеют строго ограниченного срока осуществления своей деятельности. Например, определить сроки действия фондов будущих поколений практически не возможно. Наряду с этим можно выделить и краткосрочные фонды. Последние создаются для реализации конкретных задач и достижения определенных целей. Например, в течение четырех лет своего существования Стабилизационный фонд РФ в том виде, в котором он был изначально создан, выполнил возложенные на него задачи и был разделен на два фонда.

По целевому назначению суверенные денежные фонды принято классифицировать на стабилизационные, сберегательные, специализированные, фонды развития и публичные пенсионные фонды¹⁵.

Стабилизационные фонды создаются для извлечения части государственных доходов из государственного бюджета с целью создания «подушки безопасности» в случае резких колебаний мировых цен на экспортируемые страной сырьевые ресурсы. Следовательно, в стабилизационных фондах не происходит увязки доходов с какимилибо направлениями расходов.

Сберегательные фонды призваны предотвратить «разоряющий рост», когда чрезмерные доходы от экспорта сырья ведут к подавлению экономической активности внутри страны. Сберегательные фонды осуществляют своего рода конвертацию доходов добывающего сектора в более диверсифицированные активы.

Специализированные фонды (инвестиционные корпорации) ответственны за управление золотовалютными резервами страны. В их обязанность входит увеличивать золотовалютные резервы за счет их вложения в рыночные инструменты.

Фонды развития создаются с целью финансирования конкретных проектов социально-экономического развития. Например, проекты по повышению международной конкурентоспособности определенных отраслей экономики, разработки и внедрению инноваций.

Публичные пенсионные фонды обеспечивают население социальными пенсиями, финансируемыми за счет государства. Иначе говоря, деньги в данные пенсионные фонды поступают не за счет обязательных пенсионных выплат самих граждан, а от продажи природных ресурсов.